.RU

Правовые основы миграционной политики российского государства: история и современность




На правах рукописи


Балашов Сергей Анатольевич


ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ МИГРАЦИОННОЙ ПОЛИТИКИ РОССИЙСКОГО ГОСУДАРСТВА: ИСТОРИЯ И СОВРЕМЕННОСТЬ


Специальность 12.00.01 –

теория и история права и государства;

история учений о праве и государстве


Автореферат

диссертации на соискание ученой степени

кандидата юридических наук


Москва 2010

Работа выполнена в Академии экономической безопасности МВД России на кафедре государственно-правовых дисциплин


^ Научный руководитель: доктор юридических наук, профессор

Ширяев Юрий Егорович


Научный консультант: доктор юридических наук

Сальников Сергей Павлович


^ Официальные оппоненты: доктор юридических наук, доцент

Исаев Максим Анатольевич;


доктор юридических наук, доцент

Костин Юрий Викторович


^ Ведущая организация: Московский университет МВД России


Защита диссертации состоится 28 января 2011 года в 16 часов на заседании диссертационного совета Д 203.022.02 при Академии экономической безопасности МВД России по адресу: 129329, г. Москва, ул. Кольская, д.2, зал ученого совета (ауд. 211).


С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Академии экономической безопасности МВД России.


Автореферат разослан «____»_________2010 г.


Ученый секретарь диссертационного совета

доктор юридических наук, профессор В.И. Гладких


^ ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы диссертационного исследования обусловлена усилившимся влиянием на миграцию населения таких факторов формирования и развития современного государства, как глобализация; интеграция в мировое сообщество усиление роли международного сотрудничества и информационного обмена в борьбе с преступностью. С переходом на рыночную модель регулирования экономики, неизбежными для большинства государств, стали процессы расслоения общества на группы с различным уровнем жизни. Отличающиеся темпы перехода к саморегулирующемуся рынку позволили отдельным государствам занять преимущественные позиции и гарантировать для своих граждан высоких уровень социального обеспечения. Такая ситуация в мировой экономике в купе с необходимостью восстановления национальных экономик после финансового кризиса привела к формированию групп государств с различным уровнем миграционной привлекательности. В условиях сближения государств и установления дружественных отношений между ними, а также упрощения порядка пересечения границ, миграционные потоки приобрели постоянный характер и протекают через территории многих современных государств. В регламентации миграционных потоков и определении содержания миграционной политики заинтересована большая часть мирового сообщества, а, следовательно, вопросы миграции приобрели особую значимость и важность, как на международном, так и на национальном уровнях.
Для современной России вопросы миграции населения стоят достаточно остро. Это обусловлено высокой миграционной привлекательностью (по сравнению с государствами-участниками СНГ и рядом других государств), наличием больших территорий; слабой заселенностью отдельных районов страны, граничащих с густонаселенными государствами; высокими темпами естественной убыли населения России; снижением уровня здоровья граждан и другими факторами. Для наибольшей эффективности использования миграции, как инструмента достижения общенациональных целей, необходим сбалансированный механизм государственного регулирования процессов миграции, базирующийся на современной нормативной правовой базе.

Формирование отвечающей требованиям современности системы норм и принципов, регулирующих внутреннюю и внешнюю миграцию, возможно лишь при адекватной миграционной политике, преследующей стратегические цели интеграции и развития экономической, социальной, религиозной и иных составляющих деятельности государства. Формирование правовых основ такой деятельности является приоритетной задачей государства в деле создания эффективной системы регулирования миграции в России. Особого внимания в этой связи заслуживают вопросы нелегальной миграции, трудовой миграции, криминализации отдельных социумов мигрантов и иные.

Для решения поставленных выше задач необходим научный базис, представляющий собой обоснованные научные разработки и модели построения системы государственного управления миграционными процессами. Разработка таких систем невозможна без глубокого историко-правового и прикладного исследования становления и эволюции правовых основ государственной политики в сфере миграции. Представленное научное исследование посвящено вопросам генезиса и развития в России правовых основ государственной миграционной политики. Автором одним из первых предпринята попытка историко-правового и прикладного анализа зарождения и эволюции сложного явления – правовых основ государственной политики в отдельно взятой сфере – миграции.

^ Степень научной разработанности темы. Изучение массива источников по теме исследования показывает, что проблемы государственно-правового регулирования миграционных процессов достаточно давно стали предметом исследования не только российских, но и зарубежных ученых, что позволяет выделить несколько этапов изучения проблемы: 1) дореволюционный; 2) 20-е – начало 30-х гг. ХХ века; 3) послевоенный (60-80-е гг. ХХ в.); 4) 90-е гг. ХХ в. – по настоящее время.

Общая характеристика миграционных процессов анализируется в исследованиях Г.С. Витковской, И.А. Даниловой, Д.Д. Гуторина, В.А. Ионцева, В.М. Моисеенко, В.И. Мукомеля, В.Н. Авдеева, Т.Н. Юдиной и др.

Этномиграционные процессы рассматриваются в работах Г.С. Витковской, М.Н. Губогло, Л.М. Дробижевой, Ю.В. Дмитриевой, В.Н. Ивановой, В.И. Мукомеля, А.Д. Назарова, С.А. Панарина, Э.А. Паина, А.А. Сусоколова, З.В. Сикевича, А.В. Топилиной, В.А. Тишкова, Л.Л. Хоперской, А.Б. Юнусовой, В.М. Юрченко и др.

Можно отметить, что определенный вклад в изучение проблемы государственного правового регулирования миграционных процессов современной России и рассмотрение актуальных вопросов реализации и социально-политических последствий миграционной политики внесла отечественная политология. Определение целей и задач миграционной политики, функционирование структур государственного управления миграционными процессами, влияние миграции на ситуацию, как в федеральном, так и в региональном масштабе стало предметом исследования О.А. Болбота, О.Д. Воробьевой, А.Н. Пороховой, Т.М. Регент, Н.Н. Тоцкого, М.Л. Тюркина, Л.Л. Хоперской, А.Е. Шапарова, и др. Проблемы оптимизации миграционной политики, политический аспект миграционных процессов рассматриваются в работах О.Н. Воробьевой, М.Ю. Ежова, Ж.А. Зайончковской, В.М. Моисеенко, Н.В. Петрова и др.

Особое внимание в современной научной литературе уделяется проблемам нелегальной миграции. Этому вопросу посвящены работы Е.С. Красинец, Е.С. Кубишина, Е.С. Метелева, Е.В. Тюрюкановой и др.

Исследование проблемы адаптации мигрантов и принимающего общества, факторы их взаимодействия, проблемы конфликтных ситуаций описаны и систематизированы в работах В.С. Айропетова, Г.С. Витковской, Н.П. Космарской и др.

Политико-правовой аспект управления миграционными процессами на постсоветском пространстве раскрывают М.Г. Арутюнов, Н.А. Воронина, Г.Г. Гольдин, В.И. Мукомель, А.Р. Файзуллина и др.

Отдельного внимания заслуживают труды отечественных историков в области изучения миграционных процессов в России. Следует отметить, что большинство исследований общеисторического характера не выделяли миграционную политику государства в качестве специального предмета изучения, и, соответственно, в большинстве работ по истории России общего характера, в том числе принадлежащих перу выдающихся историков (В.Ю. Альбова, Е.Ю. Бондаренко, В.О. Ключевский, Б.А. Рыбаков, С.М. Соловьев, А.Н. Сахаров, В.И. Хусаинова и др.), а также коллективных трудов, миграция и ее регулирование со стороны государства выступает одной из характеристик той или иной исторической эпохи, того или иного события из истории государства.

Особняком стоят те исторические исследования, предметом которых являются именно миграционные процессы. Их проблематика наиболее близка настоящему исследованию, но в силу разницы в методологии и целях исторического и юридического исследования, работы исторического плана не ставят своей задачей рассмотрение государственно-правовой составляющей протекавших процессов, ограничиваясь, как правило, описательной, иллюстративной составляющей этого аспекта. В числе данных исследований можно назвать работы Н.М. Агасиевой, О.В. Горбачева и др.

Однако основное внимание изучению государственно-правовых институтов регулирования миграционных процессов в России посвятили представители отечественной юриспруденции, чьи работы на сегодняшний день составляют библиографию из нескольких сотен изданий различного характера и посвящены самым разнообразным аспектам исследуемой проблемы.

Отдельного упоминания заслуживает фундаментальная работа Э.В. Суслина, рассмотревшего в рамках проведенного им историко-правового исследования основные государственно-правовые институты регулирования миграции и свободы передвижения. Однако в соответствии с поставленными хронологическими рамками работы предмет исследования ограничен двумя веками, а задача установления взаимосвязи между историческим опытом государственно-правового регулирования миграционных процессов в России и формированием правовых основ становления миграционной политики на современном этапе изначально не ставилась. Вместе с тем следует отметить и ряд других работ историко-правового характера, принадлежащих С.К. Иванову, Ю.К. Ивановой, И.К. Пархоменко, Е.С. Смирновой и др.

На общетеоретическом уровне отдельные аспекты исследуемой темы рассматривались в трудах С.С. Алексеева, Л.В. Андриченко, В.М. Баранова, П.П. Баранова, Л.Ш. Берекашвили, И.Н. Глебова, В.М. Исакова, Д.А. Керимова, С.А. Комарова, О.Е. Кутафина, В.В. Лазарева, И.П. Левченко, В.О. Лучина, В.П. Малахова, Н.В. Михайловой, Т.Н. Радько, М.Л. Тюркина, А.Г. Хабибулина, Т.Я. Хабриевой и др.

Общие вопросы формирования миграционной политики, разработка ее концепции стали предметом исследования таких специалистов, как Л.В. Андриченко, Ю.В. Герасименко, И.С. Еремина, А.Н. Жеребцов, В.А. Коробеев, С.Е. Метелев, Д.В. Петухов, Е.С. Смирнова, В.В. Собольников, С.А. Трыканова, М.Л. Тюркин, К.А. Шапиев, Е.А. Школяренко и др.

Вместе с тем некоторые аспекты проблемы исследования государственно-правовых институтов регулирования миграционной политики остались вне предмета исследования современной юридической науки. Так, в настоящее время отсутствуют синергетические исследования, рассматривающие правовые инструменты регламентации такого специфического общественного отношения, как миграция в контексте учета исторических особенностей этого процесса, с одновременным комплексным учетом воздействующих на данный процесс глобальных и региональных социально-экономических, политических, этнокультурных, религиозных и иных факторов.

Большая часть исследовательских работ по проблемам правового регулирования миграционными процессами носит эмпирический характер и освещает лишь отдельные стороны этого процесса. Системные исследования правового регулирования миграционных процессов, взаимодействия органов власти, политических партий, средств массовой информации, негосударственных институтов в процессе управления миграционными процессами, несмотря на их, несомненно, актуальный характер, пока малочисленны как в России, так и за рубежом.

^ Объект и предмет диссертационного исследования. Объектом исследования являются государственно-правовые отношения, связанные с формированием и развитием в России миграционной политики. Предмет исследования представляет собой правовое регулирование отношений, сущность которых состоит в выборе принципов миграционной политики России, форм и механизмов ее реализации на различных исторических этапах.

^ Цель и задачи диссертационного исследования. Целью настоящего исследования является получение научно подтвержденных и обоснованных выводов об особенностях формирования и развития правовых основ миграционной политики государства и выделение, на базе полученных выводов, основных тенденций развития государственной миграционной политики России на ближайшее будущее.

В рамках исследования ставились и решались следующие задачи:

- рассмотреть процессы, оказавшие влияние на возникновение и развитие правовых основ миграционной политики в России в период формирования российской государственности;

- изучить правовые основы реализации государственной политики в сфере миграционных отношений Российской империи;

- проанализировать историко-правовые основы формирования и генезиса государственной миграционной политики в советский период;

- исследовать сущность миграционной политики и ее правового регулирования в современном российском государстве;

- выделить особенности реализации правовых основ современной миграционной политики России на федеральном и региональном уровнях;

- учитывая полученные научно-обоснованные доводы, выделить основные закономерности и тенденции развития правовых основ политики государства в сфере миграции;

- используя полученные результаты, сформулировать основные направления оптимизации миграционной политики России, определив правовые средства и факторы, необходимые для их реализации.

^ Методологическая база исследования представляет собой категории и законы материалистической диалектики, положения научных трудов и учебной литературы по вопросам правовых основ миграционной политики. В ходе работы автором использованы общенаучный системно-структурный подход, статистические, логические, социологические и исторические методы исследования, что позволило рассмотреть предмет изучения наиболее полно и объективно.

В рамках данного исследования автором широко применялись известные науке методики и отдельные методы изучения предмета исследования. Наиболее активно использовались: статистический анализ, моделирование, историзма, сравнительного правоведения, абстрагирования, конкретизации и т.д., направленные на полную реализацию поставленных задач и достижение заявленной цели.

^ Теоретическая база исследования представлена научно обоснованными выводами, содержащимися в диссертационных исследованиях, монографиях, научных статьях, материалах научных и научно-практических конференций, посвященных актуальным вопросам формирования и развития государственной политики России в сфере миграции. В процессе изучения правовых основ миграционной политики автором широко использовались фундаментальные теоретические положения теории и истории государства и права, истории России, социологии, демографии и политологии, относящиеся к проблеме исследования.

^ Эмпирическую основу исследования составляют статистические материалы, подготовленные Росстатом, Статкомитетом СНГ, специализированными фондами, исследующими отдельные вопросы миграции; отчеты и доклады, подготовленные Федеральной миграционной службой России (перепись населения, перемещение отдельных категорий и групп граждан, качественный состав и структура общества, состояние преступности, уровень здоровья, рождаемости, смертности и т.д.).

^ Нормативная база исследования представляет собой совокупность источников, регулирующих политику государства в сфере миграции. К ним относятся: Конституция Российской Федерации; федеральные конституционные законы и федеральные законы; указы Президента Российской Федерации; постановления Правительства Российской Федерации; решения Конституционного суда Российской Федерации; нормативные правовые акты Министерства внутренних дел Российской Федерации, Федеральной миграционной службы Российской Федерации, акты иных министерств и ведомств; законодательство субъектов Российской Федерации, регламентирующие формирование и реализацию правовых основ политики государства в сфере миграционных отношений, а также решения судов различных инстанций по делам, связанным с мигрантами.

^ Научная новизна исследования состоит в том, что автором одним из первых проведен научный анализ процесса формирования и функционирования правовых основ деятельности государства по регулированию миграционных отношений, протекающего в обществе на протяжении всего периода становления и развития российской государственности с целью разработки направлений оптимизации современной государственной правовой миграционной политики. В рамках исследования автор определяет отправную точку изучения миграционной политики российского государства; выделяет ключевые исторические события, оказавшие существенное влияние на направление и формы реализации государственной миграционной политики и особенности формирования ее правовых основ на различных исторических этапах; обозначает закономерности развития миграционной политики и ее правовых основ и формулирует основные направления оптимизации нормативной правовой базы, регламентирующей вопросы миграции.

^ Основные положения, выносимые на защиту:

1. Выделение миграционной функции российского государства происходит во второй половине XV века в период правления Ивана III вследствие концентрации в руках князя необходимых государственных ресурсов (управленческий, силовой, финансовый и т.д.). Это стало возможным в результате получения московским княжеством геополитических преимуществ и преференций в отношениях с правителями Золотой Орды, к использования силовых ресурсов которой неоднократно прибегал князь. Таким образом, территория московского княжества отличалась более привлекательным миграционным климатом.

2. Ключевыми факторами, обусловившими направление развития правовых основ миграционной политики последней трети XIX в., стали: аграрное перенаселение в центральных областях России; необходимость создания нового центра сельскохозяйственного производства в ранее неосвоенных районах страны, проблема развития стратегически важных территорий и стимулирования отдельных отраслей промышленности.

3. Основным методом реализации государственной миграционной политики, нашедшим отражение в нормах и принципах советского права, является императивный способ достижения идеологических приоритетов правящей партии. Учитывая идеологическую составляющую политики государства, при формировании правовых основ власть опирается на силовые методы, выражающиеся чаще всего в принудительном переселении отдельных групп граждан, выделяющихся по национальному, профессиональному и иным признакам.

4. Создание и развитие правовых основ миграционной политики советского государства сопровождается выделением миграционного законодательства в самостоятельную отрасль и формированием отдельных специализированных государственных органов, занимающихся непосредственной реализацией миграционной функции.

5. В послевоенный период государством предпринимается попытка отражения в нормативной правовой базе, регламентирующей перемещение населения, принципа экономического, социального и идеологического стимулирования миграционных процессов, сопровождающаяся постепенным отказом от принудительно-властной формы реализации миграционной политики в целом.

6. Современной миграционной политике России и ее правовым основам характерны имплементация и аккультурация международных стандартов регулирования миграционных отношений, а также стремление к регионализации правового статуса мигранта на базе законодательства субъектов Российской Федерации.

7. Для повышения эффективности нормативной правовой базы, регламентирующей миграционные процессы в современной России необходимо: унифицировать нормы, определяющие правовой статус беженцев и вынужденных переселенцев, апатридов и мультипатридов; регламентировать целевое обеспечение преференций русскоязычным гражданам, проживающим на территории стран СНГ; развивать международное сотрудничество в сфере нормотворчества в области управления глобальными и региональными миграционными процессами; нормативно закрепить процессы социально-экономической адаптации и интеграции мигрантов на федеральном и региональном уровнях; внедрить в качестве структурного элемента в комплексную модель правового регулирования миграционных отношений демографическую подсистему; построить и внедрить в практическую деятельность систему оценки полезности потенциального мигранта для государства в целом и отдельно взятого региона.

^ Теоретическая и практическая значимость. Теоретическое значение диссертационного исследования состоит в том, что его результаты станут неотъемлемой частью совокупного знания о правовых основах миграционной политики и будут способствовать дальнейшему повышению качества изучения миграционных процессов и научных исследований в данной области. Теоретические положения и выводы работы могут быть использованы при подготовке учебной, методической и научной литературы, а также применяться для совершенствования преподавания учебной дисциплины «Основы миграционного права». Наряду с этим, настоящее исследование является элементом теоретической составляющей выделения самостоятельной миграционной функции государства.

Практическое значение работы состоит в том, что сформулированные в ней выводы и предложения представляют собой теоретически обоснованный базис формирования системы правовых норм и принципов, регламентирующих миграционную политику России. Положения представленного исследования могут использоваться в правоприменительной деятельности Федеральной миграционной службы России как теоретический инструментарий реализации основных направлений внутренней и внешней политики государства в сфере миграции населения, а так же использоваться в качестве вспомогательного материала при разработке основных направлений миграционной политики современной России.

^ Апробация результатов исследования. Результаты исследования используются в деятельности органов ФМС России при осуществлении мониторинга миграционной ситуации, состояния социальной и экономической адаптации мигрантов, анализе информации о негативных процессах, вызванных нелегальной миграцией, а также при формировании предложений по оптимизации современной миграционной политики России. Наряду с этим теоретически обоснованные выводы автора используются в научно-исследовательской деятельности и учебном процессе Академии экономической безопасности МВД России.

^ Структура диссертационного исследования. Работа состоит из введения; двух глав, первая из которых включает четыре параграфа, вторая – три; заключения; библиографического списка и приложения.


^ ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении приводится обоснование темы диссертационного исследования, ее актуальность, значимость и важность, степень научной разработанности; определяются объект и предмет, цель и задачи исследования, научная новизна и методологическая основа; формулируются основные положения, выносимые на защиту, а также указывается теоретическая и практическая значимость такого рода исследований.

^ Первая глава – «Становление и развитие в России государственной политики в сфере миграционных отношений» - включает четыре параграфа: «Генезис и развитие в России государственной политики в сфере миграционных отношений в период формирования российского централизованного государства (XIV в. – 1861г.)» (1.1.); «Теоретические и практические аспекты реализации государственной миграционной политики Российской империи в период включения страны в систему мировых хозяйственных связей (1861-1917 гг.)» (1.2.); «Концептуальные основы формирования государственно-правовой миграционной политики периода с 1917 по 1941 гг.» (1.3.); «Правовые основы формирования государственной политики в сфере миграции в период с 1941 по 1991 гг.» (1.4.).

В первом параграфе автор анализирует предмет и понятийный аппарат исследования с целью его конкретизации и четкой формулировки для наиболее полного достижения поставленных задач, уточняет, что под правовыми основами миграционной политики государства следует понимать систему норм и принципов, закрепленных в нормативных правовых актах, обеспечивающих регулирование миграционных процессов.

Наряду с этим в параграфе конкретизированы временные рамки исследования, выбрана и обоснована начальная точка отсчета, принимаемая за момент возникновения государственной миграционной политики в России. Определено соотношение элементов предмета исследования, а именно момент формирования российской государственности как таковой и ее соотношение с миграционной политикой, выступающей средством реализации одной из функций государства.

Анализ научных концепций формирования российской государственности показывает, что наиболее обоснованным является отнесение зарождения государственности к Х в., когда произошло призвание Рюрика в Новгород (862 г.) и объединение Северной и Южной Руси Олегом с переносом столицы российского раннефеодального государства в Киев (882 г.) Для целей настоящего исследования данная теория наиболее применима.

Наряду с этим, важным моментом является точное и правильное определение понятия «миграционное движение населения». Анализ существующих концепций позволил автору определить, что применительно к вопросам государственного регулирования миграции, миграционное движение населения связано, прежде всего, с его территориальным перемещением.

Исследуя проблему периодизации правовых основ миграционной политики России, автор указывает на то, что в этом вопросе не существует единого мнения. Анализ различных точек зрения позволил диссертанту выделить следующие этапы развития исследуемого явления: 1) середина XV в. – 1861 г.; 2) 1861 – 1917 гг.; 3) 1917 – 1941 гг.; 4) 1941 – 1991 гг.; 5) 1991 – настоящее время.

Далее автор показывает особенность зарождения правовой политики российского государства в сфере миграционных отношений на первом этапе, приходя к выводу о том, что в указанный период миграционная функция становится для российского государства значимой в политическом и экономическом отношении вследствие накопления необходимого объема государственных ресурсов. Не менее важным является формирование базового для России правового института – крепостного права и нового социального слоя – дворян. Развитие казачества, освоение Сибири, церковная реформа Никона, преобразования Петра I, императивная переселенческая политика Елизаветы, кампания по присоединению Крыма, правление Екатерины II (переселение казаков), политика присоединения Кавказа – все эти факторы в рамках исследуемого периода оказывали существенное влияние на направления и форму реализации правовой политики в сфере миграционных отношений.

^ Второй параграф посвящен анализу действий государства по правовому регулированию наиболее крупных и значимых миграционных потоков, возникающих и развивающихся в период, начало которого ознаменовано реформой по отмене крепостного права, окончание – революцией 1917 года. Выбор указанного периода в качестве отдельного исторического этапа обусловлен качественными изменениями основных направлений правового регулирования миграционной политики государства и определенными историческими событиями, оказавшими существенное влияние на механизмы ее реализации.

Проведенный анализ свидетельствует о том, что правовая политика России в сфере миграционных отношений во второй половине XIX – начале ХХ вв. во многом была связана с глобальными преобразованиями социально-экономического строя и политической системы, ставшие следствием системных реформ, получивших в отечественной историко-правовой науке название «великих реформ» 60-х гг. XIX в. и 1905-1907 гг. ХХ в. Применительно к формированию миграционной политики государства их особенность заключалась в том, что они создавали не просто новые категории населения, потенциально становившиеся участниками миграционных процессов, но и одновременно вели к формированию принципиально новой социально-экономической ситуации, активно побуждавшей эти слои к внутренней и внешней миграции.

Анализируя период проведения «великих реформ» автор приходит к выводу о том, что сама реформа не предполагала изменений в миграционной политике государства, что свидетельствует о недостаточной проработанности мероприятий по реализации положений Манифеста 19 февраля 1861 г. – это привело к сложной ситуации, когда значимые миграционные потоки оказались без контроля и тем более без управления. Наряду с этим результаты реформы земского управления (медицина, образование, повышение качества быта крестьян) привели к увеличению плотности населения в отдельных черноземных районах страны, что неизбежно повлекло возрастание социальной напряженности. Для преодоления сложившейся ситуации одним из направлений внутренней миграционной политики было выбрано заселение зауральского региона, где плотность населения позволяла безболезненно разместить на постоянное жительство значительные массы населения центральных регионов страны. Аналогичные меры реализовывались и в Приамурском крае, Амурской и Приморской областях, а несколько позднее было издано особое положение о порядке колонизации киргизской степи.

Не менее важным направлением миграционной политики стало привлечение на территорию государства иностранных граждан, что требовало создания привлекательного миграционного климата. Нормативной базой, регламентирующей эти вопросы, стал закон от 10.02.1864 г. «О принятии иностранцев в русское подданство». Однако выход из подданства России так и не был урегулирован на законодательном уровне. В 1881 г. вступило в силу Положение «Об установлении временных правил о переселении крестьян на свободные казенные земли». Но и этот нормативный правовой акт не отражал объективную реальность того времени. Правоприменительная практика показала, что механизм переселения не был проработан. Наибольшее затруднение вызвали задержки в предоставлении ссудной помощи переселенцам, а так как данная категория людей не имела достаточных финансовых ресурсов ставилось под угрозу переселение в целом.

Эти и многие другие трудности переросли в острые социальные проблемы и предопределили события революции 1905-1907 гг., выбор социальной позиции крестьянства в 1917 г. и в ходе Гражданской войны. Не случайно, что одной из составляющих известных столыпинских реформ была активная переселенческая (суть – миграционная) политика, направленная на достижение не только и не столько экономических целей, сколько снижение социальной напряженности в историческом центре империи.

Результаты Крымской войны, низкий уровень развития промышленности, неконкурентоспособность армии и иные не менее важные факторы показали острую необходимость вовлечения России в процессы глобализации и интеграции. Реализация столь масштабных и глобальных задач требовало значительных трудовых ресурсов. Все это стало катализатором процессов переселения крестьян в города и привлечения иностранных специалистов.

Отдельным направлением исследуемого периода миграционной политики царского правительства стало развитие процессов включения присоединенных территорий Кавказа в имперское пространство.

Анализируя миграционную составляющую реформ П.А. Столыпина, диссертант делает вывод о том, что важнейшим направлением реализации миграционной политики было выбрано заселение Дальнего Востока, Казахстана и Средней Азии. Однако удаленность региона от Европейской России, неудовлетворительное состояние коммуникаций, неразвитость транспортного сообщения, значительность материальных затрат, крайне сложные условия как переезда на новое место, так и адаптации к дальневосточным реалиям, создавали колоссальные препятствия для колонизации. В целом, политика П.А. Столыпина не привела к решению основной поставленной им задачи. Миграционная политика относится, пожалуй, к одной из наиболее развитых и успешных ее составляющих.

Таким образом, диссертант приходит к выводу о том, что правовая политика государства в сфере миграционных отношений в рассматриваемый период характеризуется следующими особенностями: формирование основ развития миграционной политики осуществлялось непосредственно главой государства – монархом; ей был присущ сословно-представительный характер; переселение жителей России и иностранцев осуществлялось, преимущественно, в малонаселенные районы с использованием государственных ресурсов; начался процесс формирования основ паспортного контроля и зарождения прообраза современной системы миграционного учета; государственным органам были делегированы полномочия по решению отдельных миграционных задач (Переселенческое управление (управление миграцией), Особенная канцелярия – 3-е отделение Собственной Его Императорского Величества канцелярии (правовая деятельность, контроль), Статистическое отделение, Статистический совет и Центральный статистический комитет (сбор, обработка и предоставление данных, обработка статистических сведений) и Хозяйственный департамент Министерства внутренних дел (материальное и иное обеспечение миграции)). Миграционная политика приобретает системность, возникают специализированные органы отраслевого управления, появляются комплексные нормативные правовые акты, предполагающие регулирование миграционных отношений и т.д. Особенно наглядно это заметно в процессе реализации столыпинской переселенческой политики, отмеченной комплексом административных мероприятий и формированием обширной нормативной правовой базы по отдельным вопросам государственной миграционной политики.

^ В третьем параграфе автором исследуется содержание и нормативная база политики государства в сфере миграционных отношений в период с 1917 по 1941 годы. Учитывая значительную временную протяженность обозначенного периода, диссертант выделяет отдельные исторические этапы, в рамках которых наблюдались изменения в правовой политике государства, направленной на регулирование миграционных потоков. Выделим следующие этапы: миграционную политику начиная с Гражданской войны и заканчивая началом 20-х гг.; двадцатые годы ХХ в.; конец 20-х – 30-е годы.

Первый из представленных этапов характеризуется острой необходимостью решения на государственном уровне специфических миграционных задач, доставшихся от прежней государственной власти (беженцы и военнопленные Первой мировой войны; убыль трудоспособного населения из деревни, бегство за границу военных и гражданских лиц от новой государственной власти (эвакуация жителей Одессы, Крыма, Владивостока, Мурманска) и т.п.).

В двадцатые годы ХХ в. миграционная политика носит в основном императивный, и даже карательный характер, обеспечивая высылку за пределы страны идеологически чуждых новой власти элементов («философские пароходы», индивидуальные высылки), регулируя, наряду с этим, общие процессы иммиграции и эмиграции. В конце 20-х – 30-е годы миграционная политика выступает инструментом реализации программ обеспечения догоняющих темпов народного хозяйства (индустриализация и коллективизация) с применением таких специфических механизмов как принудительная высылка (кулаков, иных социальных групп, объявленных враждебными), использование труда заключенных в народном хозяйстве и т.д.

Миграционная политика Советского государства в период ее зарождения представляла собой синтез нового социально-экономического строя и остро стоящих рудиментарных проблем, обусловленных последствиями Гражданской войны на территории России. В условиях необходимости разрешения сложившейся миграционной ситуации, Советская власть оказалась неготовой к формированию и реализации адекватных ситуации нормативных правовых актов. Все это вынудило новую власть прибегнуть к использованию нормативных правовых актов царской России.

Наряду с этим были предприняты попытки создания новой системы государственных органов, уполномоченных решать наиболее важные государственные вопросы как внутри страны, так и за ее пределами. Для практического решения вопросов в составе Народного комиссариата по военным делам РСФСР декретом СНК от 23 апреля 1918 г. была создана Центральная коллегия по делам о пленных и беженцах (Центропленбеж – ЦКПБ), как орган временного назначения, для решения двух основных задач: 1) выполнение обязательств по Брест-Литовскому мирному договору, в части касающейся обмена военнопленными; 2) организация реэвакуации беженцев к местам их довоенного проживания. Центропленбеж, как это было принято в те годы, наделялся «исключительными полномочиями». Его организационные формы деятельности непосредственно были связаны с объемом предоставляемых ему полномочий, позволявших осуществлять широкий перечень функций по обеспечению эвакуации беженцев и репатриации пленных. В нем под общим руководством были объединены полномочия нескольких ведомств (НКВД, НКИД, НКПС, НКПрод, НКЗдрав, НКСообес), частично переданные Центропленбежу в целях быстрого и планомерного перемещения больших масс мигрантов, что создавало адекватную правовую базу, способную обеспечить выполнение возложенных на него функций. На этом этапе были приняты нормативные правовые акты, регламентирующие вопросы правового статуса граждан, беженцев и иностранцев, сформирована нормативная основа порядка их пребывания на территории Советского государства. Опыт правового регулирования и практической деятельности Центропленбежа был использован при разработке Положения об НКВД РСФСР 1922 г. Однако указанные меры нашли свое отражение в Положении о НКВД РСФСР со значительным запозданием и отставанием от потребностей правоприменительной деятельности.

Многие нормативные акты того времени базировались на политической и идеологической составляющих, например, Декрет ВЦИК «Об административной высылке» от 10 августа 1922 г., в соответствии с положениями которого за пределы государства выслано большое количество деятелей науки, культуры и политиков.

Не менее известна и политика «расказачивания», базирующаяся на секретных нормативных актах, таких как, например Директива Оргбюро ЦК РКП(б) от 24 января 1919 г. «Ко всем ответственным товарищам, работающим в казачьих районах» и др., в рамках которой казачьи земли активно заселялись бедными крестьянами, станицы уничтожались.

Внутренняя миграционная политика регулировалась в основном законодательством о земле. Основным среди таких актов был Декрет ВЦИК от 19.02.1918 г. «О социализации земли», содержащий соответствующий раздел Раздела IV «Переселение».

Следствием политики Советского государства и важными факторами эмиграции в 1930-е гг. (в Средней Азии и Казахстане) стала коллективизация и вызванный ею голод. Другим направлением репрессий 30-х годов стало незаконное массовое переселение групп населения выделенных по социальному или этническому признаку. Однако, известны Декрет ВЦИК РСФСР и СНК РСФСР от 17.08.1925 г. «О льготах для лиц, направляемых в отдельные местности РСФСР» и Декрет от 20.09.1926 г. «О дополнении статьи 225 Земельного кодекса РСФСР», в соответствии с которыми существовала система льгот для переселенцев.

Следующей исторической вехой, породившей масштабные миграционные потоки, стало создание системы ГУЛАГА (Приказ ОГПУ от 24 апреля 1930 г.), обеспечивающего, помимо реализации репрессивной функции государства, создание новых предприятий, требовавших большого количества неквалифицированного труда. Можно констатировать, что в 1930-е гг. миграционная политика характеризуется как достаточно жесткая: широко использовались плановые оргнаборы («вербовка»), также в условиях коллективизации и ужесточения советских законов на хозяйственное освоение новых территорий направлялись раскулаченные крестьяне и осужденные и т.д.

Подводя итог исследованию правовых основ миграционной политики Советского государства с момента его зарождения до начала Великой Отечественной войны, можно сделать следующие выводы: несмотря на принятие и реализацию ряда нормативных правовых актов о льготировании отдельных категорий мигрантов, в основном государством применялись императивные механизмы реализации переселенческой (миграционной) политики, направленные на решение важных экономических и политических задач. Наряду с этим, важно отметить присущую этому периоду особенность – началось формирование хотя и безсистемной, но все же специализированной отрасли законодательства.

^ Четвертый параграф посвящен миграционной политике России с начала Великой Отечественной войны и до 1991 года.

Историко-правовой анализ предмета исследования в период Великой Отечественной войны и послевоенные годы показал, что она выполняла несколько задач, подчиненных главной цели – мобилизации ресурсов страны для ведения войны. Диссертант выделяет несколько наиболее масштабных и значимых миграционных потоков: первый – поток беженцев из районов, ставших территорией военных действий, второй – перемещение в тыл стратегически значимых объектов и прикрепленных к ним специалистов и работников, третий – возвращение на территории постоянного проживания коренного населения после освобождения местности от захватчиков.

На начальном этапе войны говорить о государственном регулировании перемещения беженцев из районов военных действий и прилегающих к ним территорий не представляется возможным. С началом активных военных действий приоритетным для государства стали задачи по сдерживанию противника от проникновения вглубь страны, обеспечению всеобщей мобилизации, организации и ведению боевых действий. Эвакуация граждан была далеко не основной и носила, как правило, стихийный характер. Уже к 1941 году в полной мере приступил к работе Совет по эвакуации при СНК СССР, основной задачей которого являлось организация переселения граждан с прифронтовых территорий в более безопасные районы страны. После стабилизации линии фронта, а также в связи с начавшимся ее постепенным движением на запад, элементом миграционной политики стала организация возвращения беженцев на покинутое место жительства, по мере освобождения оккупированной территории. В ходе войны реализовывалось и такое специфическое направление миграционной политики, как выселение по политическим мотивам «предателей Родины». Под эту категорию попали целые народы – немцы, карачаевцы, балкарцы, чеченцы, ингуши, крымские татары, греки, калмыки, турки-месхетинцы, финны, поляки, курды, ирани и корейцы. Трудоспособную часть привлекали в «трудовую армию». Все это объяснялось властью как военная необходимость. На этом этапе посредством императивной миграционной политики государство завуалировано преследовало единственную стратегическую цель – пополнение трудовых ресурсов, необходимых для развития производственных сил страны. Однако, нельзя однозначно утверждать, что государством применялись исключительно репрессивные механизмы реализации миграционной политики. Существовали механизмы, направленные на экономическое стимулирование миграционных процессов, имеющее целью освоение малонаселенных районов страны. Тем не менее, даже льготирование не способствовало массовому перемещению населения в местности с неблагоприятными климатическими и природными условиями, поэтому данное направление миграционной политики того времени не получило широкого распространения и было отменено уже в 1942 году.

На завершающей стадии войны и в первые послевоенные годы перед государством остро встает вопрос о необходимости возвращения на территорию СССР военнопленных, а также населения, принудительно перемещенного в Германию для осуществления работ. Отдельной задачей была оптация населения на территориях, переходивших в контексте решений, принятых в рамках ялтинско-потсдамской системы, из-под суверенитета одного государства к другому.

Первый послевоенный этап, при сохранении общего типа тоталитарной системы управления обществом, характеризуется сохранением общих тенденций, связанных с преобладанием насильственного перемещения населения в угоду политическим решениям. По мере отказа от наиболее одиозных форм управления в качестве инструмента миграционной политики начинают выступать экономические стимулы привлечения мигрантов, прежде всего трудовых, в тот или иной район страны. С 1945 г. вновь вводится система льготного переселения в удаленные районы страны с неблагоприятными условиями проживания. Аналогичные тенденции проявляются и во внешней миграционной политике. В особенности наглядно это проявляется в период нахождения у власти Н.С. Хрущева. Это выражается в отказе от системы обеспечения освоения территорий страны с использованием принудительного труда заключенных и переход к качественно иным механизмам реализации миграционной политики – освоение территорий за счет направления (командирования) различных специалистов.

Правовое регулирование миграционной политики становится более последовательным и системным, принимаются первые комплексные законодательные акты, однако для нормативного регулирования миграционной политики по-прежнему характерно большое количество подзаконных актов.

В 60 – 70-е гг. ХХ в. одной из принципиально важных задач миграционной политики является сбалансированное регулирование трудовой миграции. Речь идет, прежде всего, об оттоке сельского населения в города с вытекающими неблагоприятными экономическими последствиями (спад производства в сельском хозяйстве, увеличение нагрузки на госбюджет в части закупок продовольствия, необходимость обеспечения трудовыми ресурсами отдаленных районов Севера и Сибири с целью создания нефте- и газодобывающих отраслей и т.д.).

Следующим этапом рассматриваемого периода является эпоха, связанная с попыткой системного реформирования страны, ассоциированная с именем Михаила Горбачева и такими ее составляющими как либерализация прессы и правил въезда и выезда в страну. Однако фактически эмиграция стала доступней только для представителей нескольких национальностей, для которых в принимающих их целевым образом странах специально создавалась необходимая правовая и социальная инфраструктура (немцы, отчасти греки и армяне, поляки и корейцы, евреи).

С конца 80-х гг. ХХ в., после открытия государственных границ СССР, миграционные связи бывших союзных республик с другими государствами заметно расширились, что предопределило необходимость более четкого и эффективного управления возникшими миграционными потоками.

90-е гг. ХХ в., связанные с резким ухудшением экономической ситуации в стране, стали, по сути, временем активизации внешней миграционной политики. В условиях развития кризиса экономики, ухудшения материального положения граждан особую активность приобретают миграционные потоки, называемые в литературе «утечкой мозгов». Данный этап характеризуется совершенствованием государственно-правового механизма регулирования миграционных процессов, закреплением норм, регулирующих миграционные процессы, на уровнях союзной и республиканских конституций. В целом, в сравнении с предшествующими периодами миграционная политика становится более мягкой, хотя говорить о ее либерализации вряд ли возможно, так как человек, несмотря на идеологическую риторику, остается для государства лишь средством реализации неких идеологемм.

^ Вторая глава – «Правовые основы политики Российской Федерации в сфере миграционных отношений на современном этапе и практика ее реализации» - включает три параграфа: «Развитие миграционного законодательства России на современном этапе: федеральный и региональный уровни»(2.1.); «Основные тенденции правовой политики российского государства в сфере миграции» (2.2.); «Направления оптимизации миграционной политики: правовые средства и факторы их определяющие» (2.3.).

Первый параграф посвящен определению современных подходов к самой миграционной политике и миграционному законодательству.

Миграционная политика современного государства определяется как нормативно регламентированная и организационно обеспеченная система механизмов непосредственного воплощения в политико-правовой практике миграционной функции государства, которая представляет собой деятельность, направленную на управление процессами перемещения людей. Анализ сущности миграционного движения позволил сделать вывод о сложной структуре и характере миграционных отношений, существующих в условиях современного демократического государства. Однозначно можно утверждать, что такие отношения имеют комплексный характер и могут выступать самостоятельным объектом научного изучения.

Неотъемлемой составляющей миграционной политики современного государства является нормативная правовая базы, представляющая собой систему принципов, норм и правил, регулирующих отношения в сфере миграции, определение основ которой предполагает уточнение цели и стратегии, факторов, влияющих на ее формирование, учет особенностей конкретно-исторической ситуации ее реализации в том числе и на региональном уровне, национальной ментальности, специфики взаимосвязи и взаимодействия социально-экономических и политических факторов, оказывающих влияние на миграционную ситуацию.

Историко-правовой анализ миграционной политики России позволил выделить основные тенденции формирования и реализации ее правовых основ на современном этапе: во-первых активная имплементация и аккультурация российским законодательством международных стандартов государственно-правового регулирования миграционных отношений, во-вторых, стремление к регионализации правового статуса мигрантов на базе законодательства субъектов Российской Федерации. Речь идет об отражении международно-правовых требований в национальном законодательстве с учетом специфики отечественной правовой системы на федеральном и региональном уровнях. Эти вопросы приобрели особую актуальность в виду желания России интегрироваться в единое международное экономическое и правовое пространство. В этой связи важно отметить, что в отечественной системе нормативного регулирования миграционных отношений существуют коллизии и пробелы, выраженные в действии норм, противоречащих друг другу или существование отношений, не урегулированных современным законодательством, что в свою очередь в глобальном смысле является угрозой национальной безопасности. При институционализации современной миграционной политики России автором выделяются следующие направления: международно-правовая защита национальных интересов; формирование основных направлений миграционной политики и форм ее реализации с учетом интересов регионов; создание политических, экономических и социальных условий, способствующих формированию в России благоприятного миграционного климата; социокультурная и религиозная адаптация мигрантов в условиях российской действительности. Важной формой реализации базовых правовых основ государственного регулирования миграции выступает федеральная миграционная программа, отвечающая современным требованиям и реалиям.

Базисом построения современной российской миграционной политики на протяжении постсоветского периода традиционно выступала концепция прав и свобод человека, имплементация которой в национальную правовую систему при некритическом подходе потенциально может вести к игнорированию национальной и региональной специфики миграционных процессов.

В условиях современного посткризисного периода России удалось сохранить достаточно высокие темпы роста экономики, что в свою очередь значительно увеличило миграционную привлекательность и способствовало активизации миграционных потоков, конечной точкой которых стало наше государство. Однако, несмотря на положительные моменты в общеэкономическом смысле, существует и скрытая угроза, состоящая в возрастании нелегальной миграции на территорию РФ, криминализации среди прибывающих этносов, отток финансовых средств из отечественной экономики, угроза, связанная с нарушением этнографической целостности русской нации, угроза сохранению и развитию русской культуры, языка и т.д. Учитывая вышеназванные обстоятельства, отмечается возрастание социальной нестабильности в обществе, что, как показывает изложенный в первой главе диссертации опыт, часто выливается в конфликты. Таким образом, можно утверждать, что для сохранения социальной стабильности и преодоления угроз национальной безопасности нужна сбалансированная высокоэффективная миграционная политика, способная адекватно регулировать сложившуюся в современной России миграционную ситуацию. Основой такой системы мер должна стать нормативная правовая база, наиболее полно и однозначно регламентирующая существующие миграционные отношения, а также базирующаяся на теоретически обоснованных научных выводах концепция миграционной политики ближайшего десятилетия.

Слабым местом в современной отечественной миграционной политике является ее чрезмерная ориентированность на Российскую Федерацию без учета мирового опыта в преодолении стоящих перед государством задач. Это объясняется, в том числе и особенностью развития миграционной политики в постсоветский период, когда существовал дефицит финансовых ресурсов, что не позволяло создать научную базу формирования системы принципов, норм и правил, регулирующих миграционные отношения с их последующей регламентацией на федеральном и региональном уровнях. Попытки заимствования международного опыта в процессе формирования правовых основ современной миграционной политики, в виду вышеперечисленных причин, проходили со значительными осложнениями. Одной из непреодолимых на тот момент проблем являлась попытка наложения иностранного законодательства на российскую действительность и, как следствие, безадаптивного применения полученных низких результатов и в конечном итоге отказ от использования знаний, полученных другими государствами.

Несмотря на конструктивные попытки реформирования миграционного законодательства, на сегодняшний день актуальны вопросы разработки и регламентации принципов и механизмов государственного управления миграционными процессами; отсутствия в некоторых регионах страны миграционных программ; несоответствие ряда существующих в субъектах РФ программ федеральной миграционной программе и т.д. Это неизбежно ведет к дисбалансу интересов регионов и федерального цента и нарушает принципиально значимую связь между законотворцем на федеральном уровне и правоприменителем на региональном уровне.

Для наиболее полного и объективного историко-правового анализа развития миграционной политики в постсоветский период целесообразно разделить его на этапы и подэтапы. I. 1990 – август 1994 гг. Начальная стадия формирования миграционной политики и миграционного законодательства. Первый подэтап (ноябрь 1990 г. – июнь 1992 г.) характеризовался созданием первичных органов государственного регулирования миграции: объединение по делам беженцев и вынужденных переселенцев, Комитет по делам миграции населения. С появлением в 1992 г. Республиканской долговременной программы «Миграция» можно говорить о попытке формирования системного подхода к решению миграционных проблем, об элементах планирования, понимании проблемы вынужденных мигрантов. Второй подэтап (июнь 1992 г. – август 1994 г.) – создание на базе Комитета по делам миграции населения при Министерстве труда и занятости Федеральной миграционной службы (ФМС) как самостоятельного федерального органа исполнительной власти. II. Август 1994 – май 2000 гг. Продолжение процесса формирования миграционного законодательства, осознание необходимости выработки концептуальных подходов к миграционной политике в целом и к ее правовым основам в частности, уточнении целей и задач, начало разработки Федеральной миграционной программы. III. май 2000 – по н. вр. Правительством РФ одобрена Концепция регулирования миграционных процессов в Российской Федерации (от 01.03.2003 г. № 256-р), представляющая собой систему взглядов на содержание и основные направления деятельности органов государственной власти Российской Федерации в области управления миграционными процессами. Первый подэтап (май 2000 г. – октябрь 2001 г.) связан с реорганизацией ФМС. Этот период, включавший две реорганизации ведомства, характеризуется снижением статуса ФМС и нестабильностью в его работе. Второй подэтап (октябрь 2001 г. – февраль 2002 г.) характеризуется трансформацией статуса ФМС и взятием курса на усиление в его работе черт, характерных для силового ведомства. Третий подэтап (февраль 2002 г. – январь 2006 г.) – Миграционная служба вошла в состав МВД. В стране складывается сложная миграционная ситуация. Негативные тенденции во внутренней миграции продолжают развиваться, наблюдается рост незаконной иммиграции. Четвертый подэтап (январь 2006 г. – по настоящее время) характеризуется очередной реорганизацией и изменением структуры миграционных органов на местах. С 1 января 2006 г. в соответствии с приказом Федеральной миграционной службы России № 128 от 30 ноября 2005 г. в субъектах Российской Федерации начали действовать территориальные органы ФМС России.

Еще одним фактом, оказавшим негативное воздействие на формирование нормативной правовой базы регулирования миграционных отношений, выступают предельно сжатые сроки ее формирования. Что придало некоторым положениям «догоняющий» характер и, как следствие, низкую эффективность.

Особое место в формировании правовых основ миграционной политики занимает Концепция миграционной политики, определяющая цели и задачи, принципы и приоритеты, регламентирующие отношения по всему кругу миграционных проблем. Анализ данного документа позволил сделать вывод о неполном охвате его положениями существующей действительности. Это позволило диссертанту определить направления совершенствования ее содержания.

Особого внимания заслуживают предложения по внесению соответствующих изменений в Конституцию Российской Федерации. Речь идет о дополнении в ст. 72 Конституции РФ в части указания в пп. «ж», «з» и «к» принципов миграционной политики и миграции как отдельной сферы правового регулирования государственной деятельности, находящейся в совместном предмете ведения Российской Федерации и ее субъектов. В Конституции РФ нет упоминания о миграции как отдельной сфере, в том числе в ст.ст. 71–73, которые закрепляют предметы ведения Российской Федерации. Так же анализ нормативной правовой базы в сфере миграции показал, что недостаточно урегулированы вопросы, касающиеся регламентации понятия «мигрант» и его правового положения, понятий «вынужденная миграция», «внешняя трудовая миграция», «незаконная миграция»; не определен правовой статус общественных организаций, форм их деятельности, возможности общественного контроля над деятельностью государственных органов.

В сфере борьбы с незаконной миграцией предлагается усиление административных мер контроля посредством создания специализированной иммиграционной инспекции, уполномоченной осуществлять надзор за иностранными гражданами, находящимися на территории России и введение визового режима въезда из ряда «неблагонадежных» государств СНГ. Так же необходима полная реализация ратифицированного 12 июня 2000 года Россией Соглашения о сотрудничестве государств — участников СНГ в борьбе с незаконной эмиграцией, регламентирующего создание эффективной системы контроля и противодействие незаконному въезду и пребыванию иностранцев, формирование банка данных о незаконных эмигрантах и обмена информацией с другими федеральными органами исполнительной власти государств – членов СНГ.

Исследование правовой политики современной России в сфере миграционных отношений позволило диссертанту определить возможные направления ее развития:

^ Второй параграф посвящен теоретико-правовому и прикладному анализу современной миграционной политики России и ее правовых основ с целью выявления особенностей и предположений по оптимизации. Такое прогнозирование в купе с моделированием широко используется в науке для получения научно обоснованных выводов о работе той или иной виртуальной системы. Целью данного параграфа является выдвижение предположения о системе правовой миграционной политики государства в ближайшем будущем.

Важно отметить, что, невзирая на достаточно пристальное внимание к правовой политике государства, как правовой категории, представителей различных научных школ, сама миграционная политика, как правило, становилась объектом исследований на отраслевом уровне. Поэтому ее анализ в глобальном смысле до настоящего момента не потерял свою актуальность. Основными формами реализации правовой политики являются правотворчество, правоприменение и правовое воспитание, существующие в неразрывной связи друг с другом. Структурированность и сложность таких связей характеризует правовую политику как сложное многофакторное социально-экономическое и политико-правовое явление, которое формируется и реализуется в процессе взаимодействия всех субъектов (акторов) политической системы общества, и находит свое концентрированное выражение в федеральных целевых программах, концепциях развития, международных договорах России, законах (иных нормативных правовых актах) Российской Федерации. Каждая из обозначенных форм реализации несет на себе значительную практическую нагрузку. Так, правотворчество выступает механизмом легализации и в идеале легитимизации основных направлений функционирования системы государственных органов и их должностных лиц по регулированию миграционных отношений. Правоприменение является стадией (формой) реализации правовой политики, направленной на приведение в жизнь воли народа, сформулированной и облеченной в конкретные источники. Важно отметить, что эта стадия так же служит лакмусовой бумагой, отражая степень проработанности принципов, норм и правил, сформулированных на стадии законотворчества. Правовое воспитание представляет собой форму реализации правовой политики, в рамках которой происходит формирование у подзаконных субъектов единого видения и понимания не только правовых принципов, норм и правил, но и политики в целом.

Используя полученные в первой главе исследования результаты можно сделать вывод о том, что на всех вышеперечисленных стадиях (формах) реализации правовой политики государства в сфере миграции недопустимо безадаптивная аналогия норм и принципов международного права. В практике отечественного законотворчества, применительно к сфере регулирования миграционных отношений, подобная ситуация имела место, когда правовая база миграционной политики была ориентирована не на учет особенностей развития российского социума, а на ее механическое приведение в соответствие с поверхностно понимаемым абстрактным принципом верховенства прав человека и перенесением на российскую почву основных принципов теории правового государства.

Следующей особенностью миграционных отношений является то обстоятельство, что эти отношения регулируются совокупностью норм и правил, не характеризующихся системностью, т.е. зачастую несвязанных между собой или вовсе противоречащих друг другу. В этом смысле актуальной для России является дискуссия о выделении в самостоятельную отрасль миграционного права. На наш взгляд представляется такое выделение с оговоркой о комплексном характере новой отрасли. Анализ полномочий по решению отдельных задач в рамках реализации миграционной политики показал, что в силу специфики исторического развития российского государства – срочной необходимости создания правовых основ, регулирующих вопросы миграции в постсоветский период – федеральное законодательство было не в состоянии адекватно учитывать все особенности миграционной ситуации в отдельных регионах России. Для преодоления этой ситуации было принято решение о разделении полномочий по решению миграционных задач между федеральным центром и регионами. Эти и иные сложности стали важнейшими факторами развития системы государственной правовой миграционной политики и позволили выработать комплекс мер по их преодолению.

Конкретизируя тенденции развития правовой политики в сфере миграции, следует говорить о том, что к числу наиболее важных направлений относятся: 1) создание нормативной правовой базы, легитимизирующей действия органов власти по управлению миграционными отношениями на федеральном и региональном уровнях, их координации в межгосударственных (межправительственных) отношениях; 2) формирование системы стратегических приоритетов в сфере миграционных отношений; 3) создание социальной опоры миграционной политики, состоящей как из отдельных индивидов, так и из их объединений, выступающих носителями соответствующей идеологии в сфере миграционных отношений и проводниками миграционной политики государства на практике, реализующей воспитательную функцию права в обществе; 4) ресурсное обеспечение миграционной политики; 5) формирование аппарата, обеспечивающего принудительную реализацию соответствующих норм миграционного законодательства (структуры, правовой статус, кадры); 6) информационно-аналитическое обеспечение процесса регулирования миграционных отношений, непосредственное связанное с п. 3.

^ Третий параграф посвящен выработке на основе полученных в первой главе и предшествующих параграфах второй главы выводов концепции основных направлений оптимизации существующей в современной России миграционной политики и ее правовых основ.

Говоря об оптимизации, нельзя не упомянуть правовые регуляторы, выступающие основной формой достижения целей оптимизации. Под правовым регулятором понимается система таких элементов, как механизм правового регулирования, правовые средства, правовой режим. Правовое регулирование, в отличие от иных форм правового воздействия реализуется посредством органически присущего ему «инструментария», особого, свойственного только праву механизма, призванного юридически гарантировать достижение целей, поставленных законодателем, в рамках формируемых юридической наукой и правоприменительной практикой моделей юридического воздействия на общественные отношения. Правовое регулирование реализуется через использование правовых средств, которые не образуют каких-либо особых, принципиально отличных от традиционных явлений правовой действительности, а всего лишь являются набором необходимых для оптимизации инструментов.

Правовые средства как субстанциональные явления весьма многообразны. В развитых правовых системах с высокой степенью институализации правовых явлений конкретное правовое средство выступает в различном виде в зависимости от уровня, на котором рассматривается конкретный юридический инструментарий. В науке выделяются три таких уровня: 1) уровень первичных правовых средств – элементов механизма правового регулирования в целом и его базовых составляющих: юридических норм, а также субъективных юридических прав и обязанностей; 2) уровень сложившихся правовых форм, нормативно выраженных в виде институтов: отдельные образования, юридические режимы, представляющие собой юридически действенные формы регулирования конкретных общественных отношений; 3) операциональный уровень – уровень конкретных юридических средств, находящихся в непосредственном оперативном распоряжении субъектов.

В рамках исследования направлений оптимизации миграционной политики немаловажным является выделение совокупности факторов различного свойства и рода, существенно влияющих на выбор правовых средств достижения целей оптимизации. Наиболее важные из таких факторов изучаются различными науками (демография, социология, религиоведение, конфликтология, правоведение, юриспруденция и др.).

Как отмечалось в первом и втором параграфах второй главы, одним из основных принципиальных недостатков формирования и реализации правовой миграционной политики в современной российской истории было отсутствие стратегических приоритетов государственной политики в целом, что вызвано, прежде всего, объективной внутриполитической нестабильностью российской политической системы. В этой связи можно отметить положительную тенденцию к преодолению обозначенного фактора. Наряду с этим нельзя забывать о ситуации, когда Стратегия 2020, при всех своих спорных положениях, была принята в так называемый «докризисный период», а соответственно не учитывает в полной мере сложившейся экономической ситуации, что в свою очередь оказывает непосредственное влияние на формирование модели правового регулирования миграционных отношений в РФ. Пересмотр положений Стратегии 2020 является одним из важнейших направлений оптимизации миграционной политики правовыми средствами.

В науке сегодня существует большое количество частных правовых моделей правового регулирования миграционных отношений однородного характера. В данном случае речь идет о всевозможных концепциях борьбы с нелегальной миграцией, криминализации в сфере миграции, регулирования трудовой миграции, социализации и адаптации мигрантов к условиям проживание в России, обеспечении национальной безопасности страны в миграционной сфере и т.д. Однако, не умаляя важности и научной значимости этих исследований, необходимо отметить, что далеко не все из них вписаны в модель более высокого уровня и существуют как обособленные элементы, порой не связанные с миграционной составляющей деятельности государства, что резко снижает их научную значимость. Отсюда следует, что построение частных моделей правового регулирования миграционных отношений обязательно должно преследовать цель создания подсистем единой государственной модели. В этом и состоит следующее направление оптимизации научно-теоретической базы правовой миграционной политики России.

Не менее важным является такое направление оптимизации как приведение в строгое соответствие со стратегической комплексной моделью правового регулирования миграционных отношений действующей сегодня нормативной правовой базы, регламентирующей миграционные отношения, а также принятых на федеральном и региональном уровнях миграционных программ.

Решение демографических задач является сегодня одним из важнейших направлений развития государственной миграционной политики. Учитывая высокие темпы роста естественной убыли населения; наличие больших территорий, находящихся под суверенитетом РФ; неравномерное расселение граждан по территории страны; уменьшение количества трудоспособного населения на фоне увеличения численности пенсионеров и нетрудоспособных граждан, необходима теоретическая разработка и внедрение в качестве составляющей в комплексную модель правового регулирования миграционных отношений демографической подсистемы.

Построение комплексной модели правового регулирования государственной миграционной политики должно базироваться на принципах реализации общестратегических задач развития государства. В этой связи актуальным направлением оптимизации выступает требование о построении системы прямых и обратных связей между миграционной, экономической, социальной, культурной политикой государства, реализуемой на внешне и внутриполитическом уровнях.

Существует ряд проблем в свете взаимодействия федерального и регионального уровней существующей модели правового регулирования государственной миграционной политики. Мировая практика и современные научные разработки в этой сфере позволяют сформулировать следующее направление оптимизации миграционной политики – четкое разделение предметов ведения между обозначенными уровнями, учет особенностей региональной миграционной ситуации при дополнении существующей нормативной правовой базы правовой миграционной политики. В данном контексте нельзя не упомянуть о стадии реализации такой базы. В этом смысле необходимо создание таких условий, в которых не возникнет правовых коллизий и пробелов, все принципы, нормы и правила, регламентирующие миграционные отношения, будут толковаться и применяться единообразно и однозначно. Для достижения обозначенных целей необходимо нормативное закрепление на федеральном уровне принципов миграционной политики. К основным из них можно отнести: благоприятное отношение (поощрение) к законной миграции; приоритет семейной миграции и миграции лиц трудоспособного возраста; взаимная выгода мигранта и государства; участие в труде трудоспособного мигранта; добровольность выбора места проживания (если иное не обусловлено заранее заключенным договором).

Следующим направлением оптимизации миграционной политики является построение теоретически обоснованной системы классификации мигрантов, в основание которой будет положена полезность и заинтересованность государства в приеме на свою территорию того или иного человека. На основании заключения органов, рассматривающих заявление о въезде мигранта, должен делаться вывод о пригодности и конкретном применении навыков и умений запрашивающей стороны. Наряду с этим, учитывая сложную демографическую ситуацию, в обязательном порядке должен учитываться возраст, семейное положение и состояние здоровья желающего въехать на постоянное место жительства в РФ.

Особого внимания заслуживает материальное и техническое обеспечение реализации миграционной политики. Первоочередным в данном контексте является нормативное закрепление финансирования деятельности органов государственной власти и местного самоуправления по реализации отдельных направлений правовой миграционной политики государства. Большую часть расходов должно взять на себя государство, так как, говоря о сбалансированной эффективной миграционной политике, подразумевается государственная безопасность и стратегические приоритеты. Однако это не означает, что субъекты Федерации и местное самоуправление останутся безучастными. Таким образом, направлением оптимизации миграционной политики в сфере ее обеспечения является создание сбалансированной системы финансирования, базирующейся на принципах деления полномочий и юрисдикции органов федерального и регионального уровней, а также органов местного самоуправления.

Дополнительной разработки требует и такое направление правового регулирования миграционной политики как управление миграционными отношениями в особых условиях (например, в условиях чрезвычайных ситуаций). Несмотря на имеющуюся научно-теоретическую базу по обозначенным направлениям, нет четкого нормативного регулирования этих вопросов на федеральном и региональном уровнях.

Таким образом, если говорить о понятии российской модели правового регулирования миграционных отношений, то в общем виде она может быть охарактеризована как единая система общенаучных и частных принципов моделирования, политических приоритетов государственной политики, иерархии нормативно-правовых актов, а также правоприменительной практики и алгоритмов ее реализации, регулирующих миграционные отношения в целях решения задач определенных в Концепции миграционной политики РФ, отражающей приоритеты общегосударственной стратегии развития в долгосрочной перспективе.

Создание современной модели правового регулирования миграционных отношений, отражающей как отечественный, так и зарубежный опыт эффективного правового регулирования реальных и прогнозируемых миграционных процессов, является одной из приоритетных задач отечественных специалистов в области юриспруденции и государственного управления. Столь сложная и объемная задача не может быть успешно решена без выработанных юридической наукой теоретически-обоснованных выводов и заключений.

^ В заключении диссертационного исследования формулируются основные выводы и положения обобщающего характера, а также определяются перспективные направления дальнейшего более детального научного исследования в области формирования и развития правовых основ миграционной политики России.

^ Основные положения диссертационного исследования отражены в следующих опубликованных работах автора:

  1. В ведущих рецензируемых научных журналах, рекомендованных ВАК РФ:

  1. Земсков Ю.В., Балашов С.А. Актуальные вопросы нормативного регулирования миграционного учета в России // Вестник Академии экономической безопасности МВД России № 2. 2008. (в соавторстве). 0,3 п.л.

  2. Балашов С.А. Нелегальная миграция и экономическая безопасность России: постановка проблемы // Вестник Академии экономической безопасности МВД России № 4. 2008. 0,2 п.л.

  3. Балашов С.А. Проблема формирования теории миграционной политики в России: историко-правовой аспект // Вестник Академии экономической безопасности МВД России № 1. 2010. 0,4 п.л.

  1. В иных изданиях:

  1. Чирков Д.К., Балашов С.А. Незаконная миграция граждан Китайской Народной Республики на территорию Российской Федерации как угроза экономической безопасности // Миграционное право № 2. 2008. (в соавторстве). 0,3 п.л.

  1. Учебные пособия:

  1. Балашов С.А. Формирование государственно-правовой миграционной политики России в период с 1917 по 1991 гг. Учебное пособие. 2010. 2,8 п.л.


prilozhenie-6-eto-peredacha-osnovnih-sredstv-v-dolgosrochnuyu-arendu-s-pravom-posleduyushego-perehoda-v-sobstvennost.html
prilozhenie-6-gorizont-hufu-kniga-tajna-oriona.html
prilozhenie-6-instrukciya-po-topograficheskim-semkam-v-masshtabah-1-5000.html
prilozhenie-6-iz-dokladnoj-zapiski-upravleniya-kgb-rsfsr-po-moskve-i-moskovskoj-oblasti-meru-stolici-g-h-popovu.html
prilozhenie-6-k-pravilam-priema-v-magistraturu-ya-i-kuzminov-uchenij-sekretar.html
prilozhenie-6-kollektivnij-dogovor.html
  • education.bystrickaya.ru/01033-g-kiev-ul-lva-tolstogo-15-tel-044-288-1355-faks-044-289-9602.html
  • znaniya.bystrickaya.ru/rabochaya-programma-disciplini-modulya-opublikovana-na-sajte-tyumgu-fiziologiya-fizicheskoj-kulturi-elektronnij-resurs-rezhim-dostupa.html
  • uchenik.bystrickaya.ru/glava-ix-analiz-sprosa-na-nauchno-tehnicheskuyu-produkciyu-uchebnik-pod-redakciej-dejstvitelnogo-chlena-mezhdunarodnoj.html
  • composition.bystrickaya.ru/opisanie-dejstvij-lyudej-izobrazhennih-na-kartine.html
  • ekzamen.bystrickaya.ru/sn-rogov-ml-krivoshej-territorialnij-fond-obyazatelnogo-medicinskogo-strahovaniya.html
  • predmet.bystrickaya.ru/sovsem-nemnogo-o-smerti-kniga-avtobiografii-uchenikov-boga-anna-zubkova-mariya-shtil-olga-stepanec-larisa-vavulina.html
  • uchenik.bystrickaya.ru/ekonomicheskaya-istoriya-razvitiya-birzhevogo-dela-chast-2.html
  • esse.bystrickaya.ru/pryamie-inostrannie-investicii-v-usloviyah-globalizacii-mirovoj-ekonomiki.html
  • writing.bystrickaya.ru/kongressa-proekt-2050.html
  • university.bystrickaya.ru/ganuzhdin-dokazatelstvo-kak-deyatelnost-osobennosti-filosofskogo-diskursa.html
  • university.bystrickaya.ru/glava-vii-izdatelskaya-programma-academia-izdanie-osushestvleno-pri-finansovoj-podderzhke-ministerstva-inostrannih-del.html
  • student.bystrickaya.ru/22-priznaki-i-struktura-dokumenta-pravila-oformleniya-rekvizitov-27-10-oformlenie-sluzhebnih-dokumentov-37.html
  • credit.bystrickaya.ru/osnovnaya-obrazovatelnaya-programma-visshego-professionalnogo-obrazovaniya-ukrupnennaya-gruppa-210000-elektronnaya-tehnika-radiotehnika-i-svyaz-stranica-8.html
  • tasks.bystrickaya.ru/15-ah-vernisazh-ah-vernisazh-1-pesheri-i-pesherniki-vam-i-slova-magicheskij-luch.html
  • tests.bystrickaya.ru/kontrolnaya-rabota-oformlenie-referata-sredstvami-tekstovogo-processora.html
  • zadachi.bystrickaya.ru/rizhij-ricar-posvyashaetsya-vsem-moim-druzyam-stranica-16.html
  • institut.bystrickaya.ru/uchebnaya-programma-disciplini-b5-matematicheskaya-logika-i-teoriya-algoritmov-po-napravleniyu-010300-fundamentalnaya-informatika-i-informacionnie-tehnologii-nizhnij-novgorod.html
  • reading.bystrickaya.ru/metodicheskaya-razrabotka-dlya-studentov-alteraciya.html
  • lesson.bystrickaya.ru/rabotaya-svoimi-rukami-zhitiya-svyatih.html
  • universitet.bystrickaya.ru/tehnika-informacionnij-byulleten-novih-postuplenij.html
  • essay.bystrickaya.ru/duhovnaya-sfera.html
  • lesson.bystrickaya.ru/programma-foruma-vklyuch.html
  • uchit.bystrickaya.ru/treta-glava-kliment-ohridski-filosofski-fakultet-katedra-.html
  • ekzamen.bystrickaya.ru/shvejcariya-italiya-zhenevamontryo-bernlyucerninterlakencyurihveneciyamilan.html
  • essay.bystrickaya.ru/chovekt-vznikvane-i-evolyuciya.html
  • kontrolnaya.bystrickaya.ru/pyatnadcat-lekcij-prochitannih-v-arngejme-torki-londone-berne-cyurihe-shtutgarte-s-25-yanvarya-po-27-avgusta-1924-g-stranica-13.html
  • knowledge.bystrickaya.ru/obshestvennaya-palata-rossijskoj-federacii-stranica-17.html
  • paragraf.bystrickaya.ru/zapovedniki-habarovskogo-kraya.html
  • lesson.bystrickaya.ru/socialno-psihologicheskaya-effektivnost-reklami.html
  • occupation.bystrickaya.ru/model-marketingovoj-kommunikacii-v-sisteme-povisheniya-kvalifikacii-rukovoditelya-obrazovatelnogo-uchrezhdeniya-ganaeva-elena-arkadevna.html
  • pisat.bystrickaya.ru/tipovaya-instrukciya-po-ohrane-truda-pri-vipolnenii-lesoustroitelnih-polevih-rabot-toi-r-07-24-2000.html
  • writing.bystrickaya.ru/analiz-formirovaniya-i-ispolneniya-mestnogo-byudzheta.html
  • assessments.bystrickaya.ru/chelovek-izo-lda-predislovie.html
  • writing.bystrickaya.ru/ecological-techniques-essay-research-paper-45ecological-techniques.html
  • holiday.bystrickaya.ru/metodicheskie-ukazaniya-po-primeneniyu-dezinficiruyushego-sredstva-dismozon-pur-firmi-bode-hemi-gmbh-i-ko-germaniya-metodicheskie-ukazaniya-po-primeneniyu-dezinficiruyushego-sredstva-dismozon-pur.html
  • © bystrickaya.ru
    Мобильный рефератник - для мобильных людей.